社会保障法（第三版）（21世纪法学系列教材）

黎建飞  教授、博士生导师，中国人民大学法学院民商事法律科学研究中心劳动和社会保障法研究所所长，中国人民大学法学院海商法、保险法研究所主任。兼任中国劳动法研究会常务理事，北京市劳动法和社会保障法常务理事，全国境外就业专家顾问组专家成员。

   （1）编写说明
    本书是中国人民大学21世纪法学系列教材之一。社会保障法作为一部在社会生活中极其重要的法律，与全体社会成员密切相关。学习和掌握社会保障法，不仅在理论上十分必要，而且对于我国社会主义法制建设具有重要的现实意义。
    伴随着我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转化，社会保障法律制度的建设成为影响改革进程，关系到全体公民的大事。无论是扩大社会保险的覆盖面、提高社会保险费的征缴率、完善失业保险体制，还是推进养老保险的社会化管理和服务、改革公费医疗费用支出模式、转变社会救济职能都需要社会保险法来进行规范。在我国现行的社会保障法律体系中，至今没有一部社会保障或社会保险法律。尽早完善社会保障法制建设，依法调整诸如生育、疾病、养老、职业伤害和救济、优抚、社会福利等社会问题已成为当务之急。有鉴于此，本教材在考虑教材建设基本要求的前提下，注重对现实问题的关注和思考。对于社会保障法律制度的主要问题，教材在回顾历史沿革后，重点讨论该问题的现实状况；立足于我国从新民主主义时期、新中国成立以来社会保障法律制度建设的历程，同时更主要论述改革开放以来，尤其是十一届三中全会以来的变化、发展和目标。作者对于不同类型的国外社会保障制度的探讨，以及在对于社会保障国际公约和建议书的阐述中，都试图以为我国社会保障法律制度建设的现实服务作为出发点和目的地。
    本教材主要适用对象为各高等学校法律专业本科生、研究生、双学士、夜大、函授生以及自学考试的本科生、研究生。教材由中国人民大学、国家劳动和社会保障部、全国总工会等单位的教师和专家学者编写。具体分工如下：
    主编：王益英
    副主编：黎建飞
    撰稿人：林嘉、余明勤：第四章
            邢新民：第六章、第七章
            田挨成：第三章
            周万玲：第五章
            滕蔓：第八章、第九章
            孟雁北：第十章
            黎建飞：第一章、第二章、第十一章、第十二章
    全书由王益英、黎建飞修改定稿。
                                                   编著者
                                                   2000年6月
   （2）第三版导言

                     导言：中国社会保障法制的发展战略

        一、立法：批发与零售的考量
    社会保障法制发展首先是立法模式的选择：是总体立法还是个别立法，或者说是批发还是零售？所谓批发或者零售是我们应当制定一部完整的社会保障法或者是社会保险法，还是应当在内容上有分别在时间上有先后地制定出工伤、失业、医疗、养老和疾病保险法，以及社会救助、社会优抚、社会福利等法律？
    从世界各国来看，两个方面都有现成的例子，都有其实践的经验。后者以社会保险的创始国德国最为典型。1883年至1889年相继通过疾病保险、意外事故保险和老年与残疾保险三项立法，1911年另增孤儿寡妇保险法成为《社会保险法》。这是一种由局部到总体的立法模式，也是老牌资本主义国家共循的一种立法过程。前者以资本主义的后起之秀美国最为典型。美国是一个自由资本主义发展比较晚却又发展比较充分的国家，在社会风险的防范上长期坚持国家不干预的政策。但开始于1929年的经济危机对这一政策产生了根本性的冲击，并进而导致罗斯福的上台和罗斯福的新政。用罗斯福自己的话来说，罗斯福新政的第一块奠基石就是美国的《社会保障法》。这是人类历史上第一部社会保障法，全面规定了养老、失业、疾病、生育和残疾人的保险与救济。虽然当时的标准不高，项目也不尽完善，但美国的社会保障制度就在这个基础上一步步地发展起来了。这就是从总体到一般的发展历程。这两种立法模式和发展各有其自身的历史原因，也各有其经验与教训。
    我们正在制定的《社会保险法》，是从一般到具体的立法模式。而实际上我们已经有了《工伤保险条例》、《失业保险条例》，也有了关于养老保险、医疗保险等方面的规定。那么，我们究竟应当怎样来整合它们，怎样制定出体系完善、内容充实的立法？这是一个值得好好考虑的问题。
    与此相关的是在立法技术层面上，我们是进行纲领性立法还是规范性立法？前者表现为订立出大的框架、大的原则就行了，由它来对实践起到指导和指引作用。而实际上法律本身应该成为行为规范。这种规范必须明确地告诉人们何为令行、何为禁止，它最形象的标志就是路口的红灯与绿灯。法律规则应当像红灯绿灯一样，人们一看到就知道该行走还是该停下来。我们这几年的立法在总体上的倾向是比较宽泛、比较原则。结果是法律是制定出来了，实践当中问题一大堆。有的解决了，有的没解决，有的又产生一些新的问题。法律还没有开始实施，社会上已经迫切需要实施细则了。我觉得这并不是成功的立法经验。所以，我们在《社会保险法》的制定之初就应当明确社会需要的是规范性的法律规则，而不仅仅是纲领性的概括和原则。
    接下来我们应该考虑的是立法为先还是实践为先的问题。我们是一个后发达国家，后发达国家在法律上有一个方便的地方，即可以把先发达国家的法律直接拿过来。所以这些年我们国家立法进度比较迅猛，在制定一个法律条文时我们可以援引很多国家的法律条文作为借鉴、进行比较。即便是实践中还没有出现的问题，我们也可以从中预计到这些问题出现的必然性及法律对策。因此，我们可以立法为先，利用先发达国家的法律规范来制定我们自己的法律，通过它来指导实践并为实践预备好规范。由于先发达国家的立法本身是源于实践的，所以可以使我们少走弯路，事先避免一些可能出现的失误。第二种路径就是总结自己的实践经验，总结从新中国成立以来，尤其是从改革开放以来所积累的经验和得到的教训，从我们自己的国情出发，考量我们社会的心理承受能力。比如说我们应当坚持的“高覆盖、低保障”这样一种长期以来的方针，而不把高保险标准作为立法的追求。换言之，我们应该从我们自身的需求和能力出发，而不仅仅是把先进国家的规范体系拿过来，直接把我们的东西装进去。
        二、司法：普通法院与专门法院
    社会保障法在司法领域是一种专门性法律还是普通性法律，或者说在司法体系内我们是否应当像现在这样把案件放在普通法院中审理，甚至是放在普通法院的民事审判庭来审理？事实上我们都清楚社会保险、社会保障的法律关系是完全不同于民事法律关系的。民事关系的主体平等、等价有偿是其根本要素，甚至可以在实际生活中简化到以一手交钱一手交货来完结一次具体的民事法律行为。而社会保障法的理念与此大异其趣，由此也导致了社会保险或者社会保障的案件由独立于普通法院体系之外的专门法院来审理。德国的社会法院是一种典型的模式，英国的劳工法庭也突出了即便在普通司法体系中社会保障案件审理的特殊性。
    那么，这些有别于普通法院的模式能否在我们国家予以考虑？因为法院的设置涉及宪法、涉及人民法院组织法的问题，这些问题究竟应当怎样研究、怎样解决？在德国，不仅社会法院是一个独立的系统，劳动法院、社会法院与普通法院也是完全不同的。社会法院适用一整套社会法的理念和规范进行审理。比如，领取失业保险金的人私下里工作并领取报酬，可能会在社会法院审理后转负刑事责任。
    在我国能否适用一套社会法的理念和规范来审理社会保障的案件？这些特殊的理念和规范在我国是否可行？我们将社会保障的案件放到普通法院审理，尤其是放到普通法院的民事审判庭来审理，还要经历劳动争议仲裁程序的一裁二审。这种体制的合理性是需要论证的。因为社会保险或者社会保障的法律规范和法律理念与劳动法也有很大的区别。它并不是劳动关系中的用人单位与劳动者之间的法律关系，而是国家与用人单位或者劳动者之间的法律关系。它也不是一个如同付出劳动后追索劳动报酬的对价关系，甚至都不是一个现实的或者说可以追求到现成的法律后果的法律关系。因为社会保险案件审理后的利益归属并不是提出诉求的劳动者本人，而是归于国家建立的社会保险基金组织。
    当然，认识到社会保障在司法中的不同并不等于现实中由专门法院审理的可行。我国甚至已经有过这方面的尝试和先例。数年前有一高级人民法院就设立过社会保险法庭，但却并未支撑太久。这里面的经验和教训都应当在社会保障法制建设的战略发展层面上认真思考和研究。
          三、行政：征管中的权力与责任
    在社会保障和社会保险的行政管理体制中，应当明确行政管理机构的权力与责任，并且要坚持社会保障法的基本理念。
    国家的社会保障行政管理机构负责社会保险费的征缴，并且通过征缴社会保险费建立起社会保险基金，从而保障这一制度的正常运转。但在我们的实践中却有一个近乎于矛盾的现象：社会保险的政策和法律规定了管理部门的征缴权力，并且赋予了这些部门对拖欠社会保险费的单位和个人的处罚权限。这些权力和权限对于社会保障制度的重要性是不言自明的，同时也表明了这些行政管理部门在这方面的责任，即行政管理部门对于不缴或者欠缴社会保险费是不能置之不理的。如果不能有效地行使具有国家强制力的权力去完成征缴任务，无异于没有正确和有效地履行自己的法定职责，应当承担相应的法律责任。
    但在现实生活中，社会保险费的征管部门没有征缴到社会保险费——无论是劳动者没有由用人单位代扣代缴还是用人单位没有缴纳各项社会保险费，最后的结果都是劳动者不能享受社会保险待遇。由于养老保险的长久性和持续性，当劳动者在退休时遭遇养老保险费未缴纳或者未全额缴纳的境况时，劳动者就无法享受养老保险待遇。我们还经常看到媒体关于“某工伤劳动者真幸运，其用人单位刚参加了工伤保险”的报道，意即如果其用人单位未参加工伤保险，受到工伤的劳动者就享受不到工伤保险待遇。这也是我国现行《工伤保险条例》的规定，如第60条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”这一规定不仅自相矛盾，而且是对用人单位违法行为的认可与宽容，对社会保险行政管理机构失职行为和责任的放纵。因为既然用人单位是“应当参加”的，未参加就是违法，就应当承担未参加的法律责任；既然行政管理机构有征缴的权力，未征缴就是失职，也应当承担失职的法律责任。但这一规定却将二者的过错转嫁给了劳动者，而且是遭遇了因工伤害的劳动者。因为建立工伤保险制度的目的就在于使劳动者劳动风险的转移得到法律保障，就在于使受到伤害的劳动者不论用人单位的存亡都能得到社会的保障。工伤保险制度的根本任务就是割裂受到工伤的劳动者与用人单位的关系，使这些劳动者在全社会的保险体系中享受工伤保险待遇。这一规定有违工伤保险制度建立的初衷，使法定的工伤保险成了用人单位可能选择的保险，成了行政管理机构征缴不力也无须承担责任的保险，劳动者受到工伤后的保险权益只能取决于这二者对法定义务的履行情况。
    事实上，按照《工伤保险条例》第10条的明确规定，“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费”。这清楚地表明了工伤保险是与劳动者个人无关的、劳动者只享受权利而不承担任何义务的社会保险。就劳动者而言，只要身为劳动者就应当无条件地受到工伤保险制度的保障，如果遭遇工伤都应当无条件地享受工伤保险待遇，而且这种待遇必须来源于社会保险，而不是再次回到保障力度完全不能与社会保险同日而语的用人单位保障中去。
    所以，我们不仅不应当苛求劳动者在完成每天的劳动任务的同时还必须盯住用人单位是否履行了缴纳社会保险费的法定义务，而且不应当放任用人单位不参加具有法律强制性的社会保险，我们更不应当将用人单位和行政机关的共同过错由受到工伤的劳动者承担后果。
          四、社会成员：参与中的权益
    2005年以来，每年春节前，从珠三角到长三角都会出现所谓的“农民工退保潮”。而“退保”在伤害劳动者的同时，也对社会保险制度构成了根本性伤害。
    社会保险基金依据三方原则建立，用人单位交了其中的大部分，劳动者也交了一部分，受益人是劳动者。这项制度从根本上是排斥“退保”的，因为社会保险的要义在于“社会”而不是特定的用人单位或者劳动者。以养老保险为例，它是将人类社会“儿子养老子”的传统方式社会化，让社会上有工作能力的“儿子”养全社会丧失劳动能力的“老子”。所以，社会保险费的缴纳和使用是分离的，劳动者并不是使用自己缴纳和用人单位为自己缴纳的特定款项，而是以一个劳动者的身份享受全社会劳动所共同创造并且长期积累的社会保险基金。正是在这种意义上，一个刚刚上班就遭遇工伤的劳动者可以理直气壮地享受工伤保险的全部待遇，而不应当在法律上认可其雇主所主张的该名劳动者还未为其创造劳动价值，因而不应承担责任的理由。
    “退保”首先是对劳动者社会保险权益的侵害，因为劳动者从“退保”中拿到的仅仅是自己缴纳的那一部分，用人单位为其缴纳的更大部分从此不复存在，以国家财力为最后保险的其他权益也随之消失。如果考虑到这些所谓的“农民工”都是从经济相对落后地区到经济相对发达地区工作，“退保”在一定意义上形成了经济发达地区对经济落后地区的再次“剥夺”。并且，这还会对于落后地区的经济和社会发展造成长久的影响，因为回到这些地区的劳动者在最佳就业阶段没有由劳动为自己进行的财富储备，当劳动能力减弱和丧失时在给其本人和家庭带来沉重负担的同时，也必然加重这些地区的社会财政压力。
    “退保”对于社会保险制度的伤害或许更大。因为全体社会成员的未来都与社会保险制度密切相关，社会保险制度是全体社会成员未来的依靠。如果劳动者在能够劳动时不为社会保险基金添砖加瓦，社会保险的大厦就难以矗立。劳动者虽然能够从社会保险基金中把已经缴纳的钱拿走，但却不能够将自己必然面临的包括年老在内的各项风险消灭。因为任何劳动者无论如何都会变老，而老年人的基本生活都是需要得到保障的。当社会保险不能解决，不能给予保险时，全社会必须为此承担后果。
    因此，劳动者参与劳动就应当享受社会保险。劳动者的各项社会保险权利应当通过法律强制来予以保障，不应当出现“退保”之类的现象。社会保障法律制度应当以全社会的力量来保障弱势群体、保障普通劳动者在遭遇各种不幸时能生活下去，并且还能活得比较好。

                                               黎建飞

                                               2008年5月

    又：写下这个时间后，呼唤我国社会保障法律制度的例证就在眼前：两天前的地震让家乡的父母姊妹们此时此刻正饥困于风雨中。健全与完善的社会保障制度关乎每一个社会成员的生存，关联每个家庭的安宁，关系中华民族的长存!

    （3）第二版导言

                      第二版导言
    我国《社会保险法》的制定工作已历经多年未果，其中有一种观念或者说认识让人疑惑，即社会保障法或社会保险法到底是一种奢侈品还是一种必需品。换句话就是说：制定社会保险法是雪中送炭，还是锦上添花？前者是说下雪天送炭给人，是在他人急需时给以及时的帮助；后者则是在美丽的锦织物上再添加鲜花，喻意好上加好。社会需求和人们赞许的是前者而非后者，如明代学者凌濛初所言：“只有锦上添花,那得雪中送炭。”如此，《社会保险法》的制定便是可以少安毋躁的了。
    然而，制定《社会保险法》恰恰是雪中送炭，并非锦上添花。
        一、社会保险法的历史启示
    社会保险法是国家为了维护社会成员的基本生存权利，对由于各种原因而失去生活保障的社会成员给予一定物质帮助的法律制度。它发端于19世纪的工业化鼻祖英国，形成于19世纪末的德意志帝国。
    18～19世纪的工业革命摧毁了以家庭为生产单位的自然经济，劳动者在社会经济中的地位降低，对于生产活动中的风险及教育、医疗、赡养等风险，仅有的家庭保障和慈善机构已力不从心，必须由国家立法予以保障。1864年英国颁布了《意外事故法》，第一次以法律形式确认了雇主的责任。从此，雇主对劳动者的安全保障成为不可避免的社会责任。到19世纪后期，雇主责任逐渐扩大到职业病、病假、产假、失业以及解雇等方面。1789年，英国的《斯宾汉姆莱法》承认“在目前的状态下，穷人的确需要得到比过去更进一步的补助”，规定：“当每加仑面粉做成的面包重81磅11盎司价值1先令时，每个勤勉的穷人每周应有3先令收入”，其妻及其他家庭成员每周应有“1先令6便士”；如劳动者及其家庭成员的所有收入均达不到此项标准，则应从济贫税中予以补足，并宣布此项补贴随着面包价格上涨而浮动。这部法律的意义不仅在于把济贫的范围扩大到有人就业的贫穷家庭，而且确立了由国家负责救济，使低工资收入者得到了最低限度的生活保障。通过国家立法来实行社会保障是一大进步，国家的干预和介入标志着国家具有了新的社会管理职能，也表明了人类社会自身认识程度的深化。该法的实行使济贫税大为增加，1810年后已超过每年600万英镑，即便如此，当时地主和资本家们仍然愿意承担以避免革命。    在家庭保障职能削弱中还孕育了具有互助意义的“友谊社”（“信托储蓄银行”、“集捐社”等，宗旨均为“遭遇不幸时互相支援”），通过成员在经济上的互助提供基本保障。会员大都是来自同一行业的技术工人，定期交纳一定数额的会费。当出现不可避免的工伤、失业、贫困、疾病、残疾和年老等风险，不能工作时，可以从“友谊会”领取救济。类似的组织也出现在德国的矿工中。由于矿工的危险性，建立了“矿工兄弟会”的自助机构，在发工资的日子，每个矿工自愿存进一笔钱，作为矿工的医药费或丧葬费。这种工人自发建立的互助储金会，1880年底发展到6万名会员，1885年底猛增到73.1万名。随着工业化大生产的出现，自助组织与家庭一样失去了社会保障的意义。工作风险的增加、成员间的关系的疏远、人口流动的加剧，使人们在生病、伤残或年迈不能工作时，难以得到其他成员的帮助。社会矛盾的激化使国家干预成为必然。1794年2月5日普鲁士立法要求国家对贫民予以救济，规定国家应关心救济那些不能自食其力，又得不到其他人（而这些人按照特殊法律应负有义务）帮助的公民。1881年初国会讨论并通过了《工伤事故保险法》，规定工人们在患病、发生事故、伤残和老年经济困难时受到保障，他们有权要求救济。1882年5月15日国会通过《疾病社会保险法》，对全体从事工业性经济活动的工人一概实行强制性疾病社会保险，参与保险的工人在医疗和药品服用上均实行免费制。1889年5月24日国会通过《老年和残疾社会保险法》，为退休者或因伤残而丧失了劳动能力的人提供保障。
    值得一提的是历史法学派在德国社会保险制度建立中的作用。这个学派的主要代表人物古斯塔•斯勒、路德维希•布伦坦诺等关于国家具有管理经济和社会生活的职能，即国家的职能不局限于安定国内秩序和发展军事威力，还必须直接插手经济社会生活的管理，并担负起促进“文明和福利”的职责；经济发展进程要同伦理道德联系起来；劳工问题是最危险的社会问题，国家必须采取有效措施尽快解决的主张，促进了国家通过立法建立社会保险制度。  继德国之后，西欧与北欧各国从19世纪后半叶起，也先后建立了带有强制性的社会保险体系。
    回顾社会保险法历史，其启示在于：社会保障是社会成员所必需的，它是社会成员生存、生活和保持人格尊严必不可少的。正如德国学者霍尔斯特•杰格尔所言：“在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。而人的尊严和价值要求一个有效的保障。只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平的发展。”对于社会保险法“雪中送炭”的性质，德国萨克森州社会法院庭长、德累斯顿技术大学法律系名誉教授格尼尔•施耐德就说得更为直接：“无论是劳动法还是社会保险法，它们的保护目的都是相同的，即从经济上保护职工（及其家庭）不受生活变故的影响……只要社会保险仍与就业有关，与某些生活变故有关，在此种生活变故情况下，因出现一定的保险情形无法提供劳动支付（例如患病、工伤或退休），社会保险就与这种保护需求相关联。”英国学者罗伯特•伊斯特也指出：“社会保障的一个基本目的，是向那些被确定为贫穷或者面临贫穷威胁的人提供经济帮助，通常采用支付补贴的形式。它往往是在一个人因为疾病、残疾、失业或者年老等原因不能工作的情况下，向其提供帮助，弥补其经济资源的缺乏。”
    同时，社会保险法也不是一种奢侈品，只有等到经济高度发达时才能建立。早在1770年，萨缪尔•约翰逊就断言：“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验。”社会保险法为经济困难的劳动者提供物质帮助，是一种最低的生活保障。由于种种原因不能工作的劳动者，没有或者只有很少的收入来源，生活难以为继的情形并不是经济高度发达后才会出现的社会现象，而是与经济和社会发展同步和共生的社会现象。国家和社会所要做的不是等待经济的发展来消除这种现象，而是在经济发展的过程中解决问题。这些问题的解决是经济和社会发展的前提，未能解决或者解决不好反倒是经济和社会发展的障碍。而且我们也不可能等到经济高速发展了，社会保险法的立法条件也完全成熟了才来创建它。
        二、我国社会保险的现实需求
    我国的社会保险立法始于20世纪50年代初。1950年颁布《救济失业工人的办法》，对解决旧中国遗留的失业问题发挥了积极作用。1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目。但直到20世纪80年代中期，社会保险的覆盖面仅局限于城镇地区，重点是国有企业。20世纪80年代中期以来，中国对社会保障制度进行了一系列改革。1984年，开始企业职工养老保险制度改革，1986年，建立了城镇失业保险制度，1994、1996和1998年分别开始实施生育保险、工伤保险和城镇职工医疗保险制度改革。
    目前，我国已经进入人口老龄化社会，本世纪中国人口老龄化可划分为三个阶段：快速老龄化阶段、加速老龄化阶段、重度老龄化阶段。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，与0~14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿。人口老龄化的问题越来越成为重大社会问题。 据预测，50年后发展中国家的老年人口数量将是现在的4倍。在人口性别结构中，高龄老人中老年妇女所占比例大。职业妇女工龄短，待遇低，但其寿命长，一旦丧偶后，又体弱多病，处于贫困状态的人数较多。加之越来越多的劳动年龄人口从农村迁移到城市，传统的家庭赡养功能弱化。家庭养老资源减少，子女、孙子因处于激烈的市场竞争中，同时老龄化日趋严重，难以承担照顾老人的重任。我国城镇企业职工养老保险制度始建于20世纪50年代初，1984年开始进行改革，1997年在全国城镇企业建立了统一的、社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。养老保险覆盖城镇各类企业职工，并正向在城镇从事个体经营和灵活就业的劳动者扩展。目前企业还建立企业年金，已有一千多万人参加了企业年金计划。1991年后，在部分农村进行了个人账户积累式的养老保险试点，有近5 500万人参加。1986年开始在国有企业实行失业保险。1999年颁布的《失业保险条例》把失业保险制度覆盖范围扩展到城镇所有企业、事业单位及其职工。2005年4月底，参加失业保险的有10 446万人，415万人领取了失业保险金。1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始了城镇职工基本医疗保险制度改革。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工。目前已经覆盖了128亿人。除基本医疗保险之外，还建立了大额医疗费用补助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。自20世纪50年代初起，我国实行了雇主责任方式的工伤保险制度。1996年颁布《企业职工工伤保险试行办法》，开始在部分地区建立工伤保险制度。2003年4月27日发布的《工伤保险条例》适用于各类企业（包括乡镇企业）、有雇工的个体工商户。工伤保险基金支付的待遇包括工伤医疗费用、伤残津贴、伤残补助金、生活护理费等。全国有7 080万职工参加了工伤保险，2004年有51万人享受了工伤保险待遇。1994年，颁布的《企业职工生育保险试行办法》试行企业职工生育的社会保险制度。生育保险费由参保单位缴纳，职工个人不缴费。职工生育享受不少于90天的生育津贴及生育期间的医疗费用。全国有29个省份开展了生育保险，参加生育保险的人数为3 648万人，有35万职工享受生育保险待遇。2007年末中国基本养老保险和基本医疗保险参保人数分别达到2亿人以上，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险参保人数分别为20 137万人、22 311万人、12 173万人、7 775万人。
    社会保险的建立健全必须依赖于法制，这是发达国家的实践经验。社会保险涉及多方面的社会关系，相互对应的权利义务遍及政治、经济、金融、家庭、政府、企业领域和全体社会成员，只有具有国家强制性的法制手段才能进行有效的调整。养老保险是全体社会成员的老年生活的基本需求，具有长期储蓄和延期支付的特征，其周期性长和风险性大的特点，要求真实的信息交流管理和强制性的信用责任，而这正是法律手段的长处所在。就社会成员个人而言，年轻时的短视使之不愿为老年时付出应有的储蓄，当其年老时就只能依靠他人和社会。但如果社会不强制其成员参加养老保险，则最后的结果便只能是其成员无所依靠。加之失业和贫困的存在，社会中必然有一部分人缺乏进行养老储蓄的可能。金融机构在经营中的风险和保险公司在市场竞争中成败的不确定性，作为个人的社会成员对于自己储蓄回报的不可控制，对于投入商业保险的预期的不能确定，都要求国家依法建立社会养老保险制度。这也是世界上160多个国家实施强制性养老保险的理由所在。在医疗保险中，疾病是人们最不能确定的社会风险之一。医疗服务具有治病救人和追求利润的双重功能，医疗服务专业性强，管理成本高，医务人员和求治病人信息不对称，医疗费用的急剧增长已成为全社会难以承受的困难，制定法律来规范医疗风险的必要性就显而易见了。同时，法律调整社会关系的公平性特征，也与医疗服务的社会公平需求相吻合。社会成员的健康状况会对其经济收入、生活质量和社会地位产生直接的影响，低工资收入者在疾病中极易落入贫困而难于自救，医疗保险立法通过基本的健康服务项目，向他们提供基本的医疗服务，有助于帮助他们克服疾病风险，维持稳定的生活方式。工伤保险进行社会立法的必要性就更为明显。工伤保险是对职业伤害的受害者及其家庭的经济损失、劳动能力损失和生命损失提供的保障。工伤事故发生后，用人单位和劳动者常常在认定及责任上都有重大的分歧，一些企业甚至会在重大事故后无力承担责任进而破产，即便支付一次性赔偿金对于永久丧失劳动能力的劳动者在养老、养残和遗属抚养与赡养上的需求也难以给予有效保障。工伤保险立法规定由用人单位缴费建立统一的统筹基金、统一的支付条件和支付标准，从而有效地解决受到伤害的劳动者在赔偿、救治与生活条件方面存在的困难。
    与我国社会保险现实需求不相吻合的是我国社会保险的立法进程。不难看出，我们近年来在这上面作出了努力，但效果并不尽如人意。立法层次低下、立法内容分散、立法体例不规范等问题突出，直接导致实践中相关的争议不能及时有效地解决，更加凸显出加快《社会保险法》制定的紧迫性。
        三、制定《社会保险法》的新问题
    1.就业形式多样化对《社会保险法》适用范围的影响
    当前我国的就业格局已经发生重大变化，灵活就业人员约占城镇从业人员的40％，总人数在1亿以上。灵活就业的种类和涵盖的领域十分广泛，既包括律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等高层次的自由职业者，也包括非全时工、临时工、季节工、劳务承包工、家庭小时工等一般劳动者。传统的以“单位”为调整对象的社会保险体系不能适应新形势下的分散化、流动性强，这是社会保险立法必须研究解决的问题。要进一步扩大社会保险覆盖范围，根据所有制结构调整和就业形式变化的需要，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面，即享受社会保险的对象应当包括社会上不同层次、不同行业、不同所有制形式和不同身份的各种劳动者。在社会保险覆盖面中最突出的是家政服务人员，即我们通常所说的保姆。在原来是不产生这些问题的，因为以前进城当保姆通常只是几年时间，而现在做保姆则是一种就业方式。由于没有将保姆纳入《劳动法》和社会保险的范围，相关问题在实践当中难以进行有效的法律调整。
    2.人均寿命延长对《社会保险法》确定退休年龄的影响
    养老保险应当由立法确定一个固定的年龄界限。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。所以，必须由立法确定一个固定的年龄界限，以法定的年龄界限作为切实可行的衡量标准。我国的退休年龄是在新中国成立初期规定的，而现在人均寿命已经比当时延长了大概二十多岁。由于我们还是采用原来的退休年龄，导致退了休的人还是会采取各种形式重新回到工作岗位。目前，每年我国这种已经退休而又占有岗位的人将近1 000万人，而按照我国现在的经济增长速度，每年新增的工作岗位只有800万个。所以在这种情况下，让他们以何种方式占有岗位确实是立法所应该考虑和重视的问题。尤其当这些人在工作当中受到伤害，因工致伤、致残，或者死亡的时候，在法律上没有办法解决。所以，究竟什么年龄是适合的退休年龄，确是一个应该认认真真对待的问题。这个问题在起草《劳动法》时就遇到了，当时有一种看法就是采取灵活的退休年龄或者说是弹性的退休年龄，即由立法规定可选择的退休年龄。那么后来为什么没有采用呢？就是因为当时国有企业的工人普遍反映：首先是真正愿意把退休年龄推迟的都不是第一线的工人，尤其是女职工；第二是如果退休年龄选择弹性制，有可能在国有企业出现好的岗位的选择权并不在劳动者本人，管理者可能会采取各种方式让你离开适合你的岗位，而让你到一个你的年龄不能再延长的岗位，这样就会产生新的不公正，也会在国有企业中产生新的矛盾。当然，现在我国非国有的经济成分所占的比重已经相当大了，但这个问题又是以另外一种形式表现出来，即你可以把退休年龄规定为可选择甚至很晚，但是雇主并不会和你保持同样的心态，雇主不会配合职工的选择。现实就是普遍存在的“40、50现象”，即女性到40岁男性到50岁都非常难再就业了。
    3.非法用工单位对工伤保险适用的影响
    在非法用工单位，即在无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的劳动者，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工，立法通常采用向伤残或死亡者的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属给予一次性赔偿的方式。一次性赔偿包括受到事故伤害或患职业病的职工或童工在治疗期间的费用和一次性赔偿金，治疗期间的费用包括该期间的生活费、医疗费、护理费、住院期间的伙食补助费及所需的交通费等。在非法用工中，农民工问题尤为突出。而农民工又主要集中在一些工伤高风险行业和工种。我国采掘业、制造业、建筑业工伤事故发生数，较2001年分别增长了23％、17％和16％；死亡人数分别增长了12％、15％和24％。进入城市工作的农民工大多在上述高风险行业工作，受到的职业危害风险大大高于其他行业的从业人员，而他们往往又没有参加工伤保险。在立法中把建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害严重行业的农民工纳入工伤保险，让他们得到工伤保障尤其重要。《社会保险法》应当针对农民工参加工伤保险的特殊性作出规定，解决诸如用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，农民工受到事故伤害或患职业病后进行工伤认定、劳动能力鉴定，享受工伤保险待遇的问题；对跨省流动的农民工，其工伤保险长期待遇的一次性支付和长期支付方式的选择问题。虽然现行的《工伤保险条例》对于非法用工单位承担工伤保险责任作出了规定，但实际上却存在法律适用的障碍。如在工伤认定、劳动仲裁或者诉讼中是以非法用工单位做主体，即责任承担者，还是以实际用工的自然人为主体，由其承担责任？如果是前者，则会因其本身不存在而不具有合法的主体资格，存在程序上不可逾越的麻烦；如果是后者，则又与劳动关系主体的相对性原则不符，且会出现执行等方面的困难。类似的问题也会出现在一些小型服务业雇员、小时工、家庭保姆身上。
    4.就业压力对失业保险功能的影响
    国际劳工局局长索马维亚2004年6月6日在日内瓦举行的第９３届国际劳工大会上指出：世界正面临一场从数量到质量的全面就业危机。２００４年全球的经济增长率为５％，而就业增长率却不足１.７％，有１０亿人失业或没有足够的收入，仅有５０％的青年得到就业机会。这场危机成为最紧迫的政治问题，它同时威胁着世界安全、经济发展和民主进程。
我    国就业长期面临巨大的压力。劳动力供求总量矛盾与结构性矛盾并存，城镇就业压力大与农村富余劳动力转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业与下岗、失业人员再就业问题相互交织。今后几年城镇需要就业的人数仍将保持在2 400万人以上。而在现有经济结构下，每年只能供给1 200万个岗位，年度就业岗位缺口1 200万个左右。在扩大就业总量的同时促进失业人员就业成为突出的矛盾。在《社会保险法》中规定的失业保险待遇除有失业保险金外，还须考虑到劳动者领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡补助金和由其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；在此期间接受职业培训、职业介绍的补贴和女性在此期间的生育医疗补助金。对于失业保险金的领取条件，不仅要在立法上认定履行缴费义务的年限，而且在承认失业者权利的同时，要求其必须有能力工作并且要求工作，已经在政府职业介绍所，或者主管部门批准的机构登记并依照国家法律或法规规定，定期与上述机构联系等。失业人员在领取失业保险金期间重新就业、应征服役、移居境外、享受基本养老保险待遇、被判刑收监执行或者被劳动教养、无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的，以及有法律、行政法规规定的其他情形的，应停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇。切实解决好诸如“宁要低保不要工作”的现象。
    5.劳动关系内容变化对生育保险待遇的影响
    生育保险是国家依法设立的对女职工产期物质和健康需要所采取的保障措施。生育期间的经济补偿高于养老、医疗等保险。生育保险提供的生育津贴为生育女职工的原工资水平。在现实中，我国的生育保险并存两种形式：第一种是新中国成立以来在国家机关、人民团体、企业、事业单位延续下来的，由职工所在单位负担生育女职工的生育津贴（产假工资）和医疗费。其法律依据是1988年6月国务院发布的《女职工劳动保护规定》，1988年9月劳动部发布了《劳动部关于女职工生育待遇若干问题的通知》。第二种是从1988年以后部分地区在城镇企业中实行的生育保险制度改革。法律依据是1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。在《女职工劳动保护规定》中，第4条规定“不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或者解除劳动合同。” 第7条规定：“女职工在怀孕期间，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得在正常劳动日以外延长劳动时间；对不能胜任原劳动的，应当根据医务部门的证明，予以减轻劳动量或者安排其他劳动。”在这里，无论是不得降低“基本工资”，还是“安排其他工作”，立法的意图都在于对女职工特殊的劳动权利进行保护。“基本工资”的规定在《女职工劳动保护规定》制定的1988年是没有问题的，因为当时的“基本工资”源于国家统一的工资规定，占职工收入的绝大部分。但是现在的“基本工资”是用人单位自行制定的，占职工收入的极少部分。现在仍以不降低基本工资为保护方式，会使处于特殊保护中的女职工丧失大部分权利。女职工的工作岗位也是如此。法律规定当女职工处于特殊时期不能胜任原劳动的，应当根据医务部门的证明，予以减轻劳动量或者安排其他劳动，这是对女职工的保护，对于女职工而言，这是她的权利；相对于用人单位则是其义务。但现实中却出现了权利与义务的换位，即女职工不得不接受用人单位的安排，并且接受随之而来的因岗位变换而大幅度降低的工资。法律的本意在执行法律的名义下走向了自己的反面，遭受损失的则是女职工实实在在的劳动权利。《社会保险法》如何根据劳动关系新的变化来保障女职工生育保险的待遇，是一个必须解决的问题。
    致谢：本书第一版由王益英教授主编。自2000年10月面世以来，受到读者的欢迎和好评。王老师作为中国人民大学法学院的资深教授，在劳动法、社会保障法以及经济法、国际贸易法等领域都作出了重要贡献，对我国相关方面的法制建设起到了积极的推动作用。本次再版，王老师一如既往地倾注心血，并为了提携后进，坚辞主编。对于法学前辈的高尚风范，我们在感佩与遵从的同时，也加重了责任。唯尽力做好本书的更新，才无愧于王老师的栽培，也报答读者对我们的肯定。

                                                编著者
                                                2005年10月28日