政策分析概论（公共管理硕士（MPA）系列教材）

　　前言
　　公共政策虽然不是一个全新的概念，但相关研究却是一门较新的学科。它发端于第二次世界大战后几个主要的工业发达国家，其后迅速扩展到世界其他国家和地区。可以认为，公共政策（科学）是二次大战以后社会科学领域里发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。
　　公共政策（科学）之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展，既与现代社会的管理特征相联系，也与公共政策自身的学科特征相联系。现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的、基本稳定的或一再重复出现的社会矛盾问题，而是大量相互关联、相互制约的，愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。与此同时，公众所关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的理念或原则性问题，而是那些与现实的切身利益密切相关的特殊公共政策问题，比如犯罪与社会安全、公平与经济发展、种族与社会和谐、战争与外交方针、污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等一系列的实际问题。
　　由于这类问题直接关系人们自身境况的改善，因而使人们对这类问题的关注与日俱增，并因此产生了对政府制定公共政策的能力、程序、方式以及公共政策的质量的疑问和不满。这就使一批具有一定的学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种既能够兼容各相关学科的优势，又能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。公共政策(科学)就是在这样的背景下产生的。包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了发展的动力。可以这样说，公共政策(科学)的形成及其发展有其历史的必然性。
　　一、为什么要研究公共政策？研究公共政策多出于三种缘由，从科学角度看，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、政策与回应等多方面因素的互动关系。公共政策（科学）是一个综合性的学科，它涵盖了社会学、经济学、政治学、历史学、心理学、人类学、法律和行政等学科的理论与方法。公共政策的研究成果将极大地扩展社会科学的广度和深度。从专业角度看，掌握公共政策（科学）的理论与方法能够使我们应用科学知识解决实际问题。换句话讲，政策分析能够产生专业性建议，通过对问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。无论是政府内部还是政府外部的政策研究组织（即脑库、智库或思想库等分析机构）通常更关心如何使理论与实践相结合，怎样用政策知识解决具体问题，而不是专注于理论的研究和学科的拓展。从政治角度看，公共政策（科学）不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位。它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完善政策制定过程，提高公共政策质量。当然，政治领域不存在价值中立，人们在判断什么样的政策“正确”、什么样的目标“合理”时，必然会产生大量的分歧。然而，即使在这样的情况下，有知也总比无知强得多。
　　二、什么是公共政策？当我们为北京等国内大城市的交通拥堵感到万分苦恼时，当我们为遭遇非典型性肺炎（SARS）和禽流感而感到惶恐不安时，当我们为国内小煤矿频频发生的安全事故感到忧心忡忡时，当我们为“禁放”（鞭炮）政策的执行难状况感到困惑不解时，我们都不难体会到公共政策的直接影响，它在日常生活中表现得非常具体和形象，它离我们很近。然而，当我们坐在教室里讨论公共政策概念的时候，当我们在学术活动中为此发生激烈辩论的时候，当我们在阅读公共政策经典论著的时候，当我们提笔写作要给出公共政策定义的时候，我们又会感到公共政策似乎离我们很遥远，它在学术领域显得那样笼统和抽象。不仅如此，公共政策有时表现为理性的优化选择，有时表现为渐进的补充和修正，有时表现为利益团体间的讨价还价，有时表现为精英人物个人或群体的选择，有时表现为竞争状态下的博弈，有时表现为政府制度的输出，有时表现为政治系统与社会环境的互动，有时表现为由一系列政治活动组成的过程。有人形容公共政策就像一个万花筒，在社会面前展现出多姿多彩的画卷。的确，公共政策在社会政治生活中能够表现为许多种形态，其中既有相互重叠的地方又有自相矛盾的方面，以致我们很难用一个短语或一句话阐明其所包含的内容。
　　三、怎样研究公共政策？有一个家喻户晓的古老童话，讲的是盲人摸象的故事。第一个盲人摸到了大象的牙齿，他说大象就像一支矛；第二个盲人摸到了大象身体的一侧，他说大象更像是一堵墙；第三个盲人摸到大象的一条腿，他说大象就像一棵树；第四个盲人摸到了大象的鼻子，他说大象真像一条蟒蛇；第五个盲人摸到了大象的一个耳朵，他说大象好像一把扇子；第六个盲人抓住了大象的尾巴，他说大象更像一根绳子。如果我们把这个寓言故事再发挥一下，想像这头大象正处在一个运动的状态，情况将会显得更为复杂。挂在大象腿上的那位盲人将会经历重复性的椭圆形运动；牢牢抓住大象尾巴的那位盲人将会体验被随机摆来摆去的滋味；其他的几位盲人自然也会随之产生各自不同的感受。运动中的大象将会完全摧毁这些盲人先前对大象的看法。由于面临这些更为复杂的情况，盲人们达成共识就变得更为困难。
　　看过盲人摸象的故事，我们不禁会这样问自己：公共政策像不像一只大象呢？有时我们像不像那群盲人呢？这种简单的类比能够引发我们很多的思考。盲人摸象的经历无疑告诉了我们这样一个事实：人是有很大局限性的，受主观条件的限制和客观环境的影响，人们对同一问题的认识会有很大的差别。公共政策是一种非常复杂的社会政治现象。这种复杂性提醒我们绝不能片面地去理解和认识它，而应该从多个侧面和多种角度进行观察和分析。这里不妨作一个形象的比喻：当我们试着用自己的眼睛观察外界事物的时候，闭上一只眼和睁开两只眼显然有着明显的不同。尽管用一只眼进行观察，也能够捕捉到某种意义上的“真实”，但如果能够用两只眼睛去观察，看到的会是另一种意义上的“真实”。大家不妨都试着这样看一看，通过这一过程我们会从中得到一些启示，当我们都能意识到睁开两只眼睛可以看到更大范围、更高层面的“真实”的时候，为什么还非得闭上一只眼睛不可呢?同样的道理，当我们能够用多种不同的理论和方法解释和分析各种不同的政策现象的时候，为什么还非得把自己局限于一种思维模式、一种分析方法呢?一旦我们能够综合运用多种不同的分析方法，就很可能会获得一些新的发现，使自己的认识上升到一个新的理论高度。
谢明2004年6月于北京