中国政治制度史（第2版）（高等学校文科教材）

　　前　言
　　《中国政治制度史（第2版）》是我们以前编著出版两部《中国政治制度史》的订正和较大幅度的充实。
　　此前的两部《中国政治制度史》，是指1989年由中国人民大学出版社出版的按朝代顺序编写的版本，1991年由高等教育出版社出版的按行政、立法、司法、军事、财政、监察、文教、礼仪等系列单行制度的发展为线索编写的版本。这两部主题相同而体裁有别的书籍，在10多年的使用期间，都曾经重印多次，并都曾得到过海内外读者的殷切关爱，我国台港及日本一些院校有关专业也选用为教材，或指定为必读参考书。10余年来，读者们曾经给我们提出许多鼓励、批评和修改的意见，有些读者还曾多次来信，甚至要求会面以表达意见，对于读者诸君的厚意隆情，我们一直铭感在心，他们提出的宝贵意见，也被尽可能地吸收到本部教材之中。
　　在重新撰写新著的时候，首先碰到的重大问题，就是在上述两种叙述体裁中，选用哪一种更为合适？哪一种体裁的表达较为简明，提供的政治制度史知识较为切于实用？我们对此产生过很大的犹豫。
　　其实，按照朝代顺序的先后，以某一朝代的政治制度作为叙述对象的横切性叙述，与打破朝代间隔、按照不同专门制度的传承调整和更新的竖切性论述，在中国政治制度史研究中经常使用，也是并行不悖的研究方法，各有优长。以朝代的政治制度为叙述对象，可以更清晰地看到某朝代政治制度的规模和特点；按照专门问题纵向地论述，则便于看到4 000余年来相关制度的嬗变和利弊兴革，两者之间本来是可以纵横相济，互相参照和补充的，但是，作为一部篇幅有限的教材，则势难兼顾，必须在两者之中有所侧重。
　　这部《中国政治制度史（第2版）》，我们决定采用以竖切为主，分别叙述自古以来诸种重要典章制度发展变化的体裁，同时也注意到各种单行制度必然要受到各个时期国体和总的政治体制的统率和制约，在各单行制度之间又必然存在着横向的紧密联系和协调，不同朝代的统治规模和重要施政措施也必应在论述单行制度中有充分的体现。
　　之所以做这样的决定，是基于以下考虑：
　　第一，为了减少不必要的重复。
　　中国自夏商周三代以迄明清，有过记载的曾掌握统治权的所谓正统王朝33个，非正统王朝及农民起义政权百余个（参见《辞海》所载《中国历代纪元表》）。特别是在公元前221年，秦始皇建立起君主专制中央集权统一朝代以后，君主专制中央集权的国体、政体一直赓续存在了2 000余年。前后交替的朝代，在国家机关的设置，基本典章制度的厘定，行政区划的划分，官爵的名号和职权范围等方面，基本上因袭前代的模式，大同而小异。如果按朝代顺序逐一平铺直叙，必然无法避免过多的重叠。我们在既往的著作中，虽然也采取过求同存异，着重论述新兴朝代与前此政权相异，有所更新调整之处的方法，但总难避免冗赘。
　　第二，为了从动态发展的角度论述中国的政治制度。
　　由于朝代更替频繁，对之逐一顺序论述往往只能停留在制度的因袭，诸如官制的建构形式，法规条文的规定等外在层面上，只能就典章制度言典章制度，难以鞭辟入里、从实在的运作和实质性的变化作出准确的说明。譬如，一般史家都承认秦朝肇建的国家制度对后代产生过重大的影响，所谓“二千年皆秦制”，这样的说法无疑是有符合历史事实的方面，因为秦代确立了以皇帝作为最高统治者，又设置三公九卿作为辅助统治的中央行政体制，在全国各地则设立郡县。这样的政治体制模式确实基本上为以后的朝代经久沿用；但也应看到，不论三公九卿抑或地方郡县制，在不同朝代亦屡有重要的、实质性的调整，有些方面已与秦代的定制迥异。又如史家每言“汉承秦制”、“清沿明制”，但细核之，西汉初数帝，虽然沿袭了秦代政制的外壳，实行中央集权，但文帝刘恒、景帝刘启执行的却是轻徭薄赋“与民休息”的政策，武帝刘彻更是“独尊儒术”，摒斥法家学说，都与秦始皇推行法家理论执行严刑苛法、租重役繁的做法大异其趣，可谓形同而神不同；至于满族入关后建立起清王朝，虽然在形式上也仿明官制，沿用《明律》，也移植了明代的内阁六部及院、寺、监、府等部门，但为确保满族作为统治民族的地位，特设掌握实权的议政王会议于内阁六部之上，又推行按民族定额分授官缺，八旗驻防全国等制度，清制实际上也是明制的变型。制度史的重要内容之一，就是探讨有关制度的沿革和变迁，考察其创立、健全和衰败的过程，研究其如何而变、为何而变的动因和社会效果，钩深索稳，钩沉实质，于表象中探讨精微，使用前后比较的方式，似更便于从动态中说明各项政治制度发展的脉络。
　　第三，便于将典章制度纳入中国历史发展的长河中进行考察，便于与历史上出现过的重大事件和重要人物活动结合考察。
　　任何典章制度都是一定历史条件的产物，都必然是培育和植根于一定社会环境，并起到过正负面不同的作用，它必然与各个时期的社会、政治、经济、思想文化活动密切相关，通过一定的事件和人物活动以体现出本身的功能。任何具有旺盛生命力的典章制度的创建和顺畅的推行，都是因为它适应了社会发展的需求，而任何流为虚文的典章制度只能是已经被甄汰了的、衰败了的死亡制度。当然也应该考究它们之所以勃兴，或之所以被甄汰，以及难逃衰败的社会根源；为此，就必须有理有据地说明有关典章制度演变的社会原因和得失经验。一切典章制度当然要通过一定人物来操作和运用，又必然会凸显在各个时期出现过的重大事件之中，成为矛盾的聚焦点。故此，研究中国政治制度史，必应以典章制度及其演变作为基干，精选不同时期不同性质的典型事件作为筋骨脉络，又以不同类型的政治人物的活动作为血液精神。政治制度应该与国家历史的整体发展密切攸关，是中国历史发展主流中不可分离的重要部分，应该是有血有肉、坚厚鲜活，经受过大量历史事实检验和论证的专门史；而不是一部干瘪苍白，仅是历代会典、百官公卿表或职官志的白话文简释本。作为一本教材，我们认为，采用专题性分别叙述，在结合中国历史发展方面会存在较为宽广的空间。
　　第四，方便不同专业和不同阅读旨趣的读者，以满足他们对历史知识的不同要求。
　　政治制度作为上层建筑最为重要的一部分，它的覆盖面可谓无所不包，由此也决定了中国政治制度史宽广的研究内容。上溯其源，下究其流，涉及军、政、法、财、文，以至民族、民俗等各个方面，历来被认为是研究中国历史和传统政治的一把必备钥匙。一本教材要囊括4 000余年政治制度历史发展的各个方面，难度是很大的，我们只能就其主体部分有重点的扼要论述，即使这样做，全书已逾80万言。考虑到选用本书作为教材的不同专业人员较多，读者的阅读旨趣也不尽相同，我们建议对于专门攻读中国政治制度史课程的本科高年级学生，特别是硕博研究生，以及有意全面了解中国政治制度史知识的读者，可以系统、全面地修习本书，以取得必要的基本知识；而对于其他不同专业和不同阅读兴趣的读者，则可以参阅与本人专业密切相关和感兴趣的部分。
　　我们深知，要编写一部史料翔实，评论精当，体系完整，简明扼要而又具有较高质量的中国政治制度史，是一项十分艰巨的学术工程。中国历史上形成过浩如烟海的有关政治制度的典章、法则、条例，保存着大量围绕政治制度兴革利弊的评议和著作，涌现过许多为创建和改革完善不同时期政制作出过贡献的卓越人物，凭借或运用当时的典章制度演出过一幕又一幕震撼一时的事件。3 000多年来，我们的先人，包括一些帝王将相、在朝或在野的官僚及政论家，都相继发表过有关议论和见解，有些议论和见解是十分深刻和精辟的，曾经引发过持久和激烈的论战。凡此，都是我们应该郑重对待的思想财富和珍贵遗产。自20世纪初，运用新的史学和政治学理论方法，将研究中国政治制度史引入新的历史阶段，至三四十年代则已经蔚成风气，但其后由于战乱和其他原因，曾有过较长期万马齐喑的沉寂。值得庆幸的是，自改革开放以来，历史学界和政治学界重新着手对中国政治制度史进行系统的研究，除在重大理论问题方面有所突破之外，在研究方法上也有所创新，并关注到域外有关的研究，在注意吸收域外研究成果的同时，与域外的同行保持切磋沟通，使这门重要的学科再度进入繁荣发展的时期。20多年来，鸿篇杰作迭出，各种专题性的论著更是百花齐放、姹紫嫣红。我们深以能加入这样的序列为荣幸，并且愿意追随海内外学人之后，作出自己微薄的贡献。
　　我们也深知，中国政治制度史的研究质量要得到持续的提高，必须分阶段、分专题进行探索，然后再加以综合。为此，在原有两部教材出版之后，我们并不敢因此怠懒，一直继续在做一些专题研究。中国历史上的官员，向来是拥有大小不同特权的人物，而官场从来就是集中诸种矛盾冲突之所，至于官箴官风更是历来备受注目的重大问题,官制无疑更是政制的核心之一。为此，我们曾花几年的时间和精力，完成了《中国官制史》的写作（上海东方出版中心，2001年）。我们研究工作较集中在明清两代，除先后出版了《清末宪政史》（中国人民大学出版社，1993年）、《明代州县政治体制研究》（中国社会科学出版社，2003年）、《明清州县官群体》（天津人民出版社,2003年）等专题书籍之外，还就明清州县衙门的架构和职能，就清朝内务府的特殊地位和特别功能，就清代的回避制度和陋规等也写作了一些论文。柏桦还以十年磨一剑的功夫，广泛收集古今中外有关中国政治制度史的论著和资料，初步建构成《中国政治制度参考资料库》，经过初步遴选编纂，于本书之后稍晚一些时间再出版《中国政治制度史教学参考资料》一书。这些初步的成果，都将汇聚到新编的教材中。我们之所以汇报上述工作，绝不是敝帚自珍，而是为了便于自我检讨和接受同行读者诸君的检验和批评。同时也是为了说明，中国政治制度史学术研究的繁荣，必须靠分工合力以及持久不懈的耕耘，甚至是若干代人的持久努力。学术建设从来就是艰巨和具体的，我们不过是恰逢其会，有幸承前启后，做一些披沙拣金的具体工作，深愿能为中国政治制度史这样的重大学术工程增添一砖一瓦。今后我们仍将继续探索前行，愿与海内外同行和读者诸君共勉。
　　本书的出版，只是我们本阶段工作的汇报，其中谬误舛错的地方一定很多，殷切的希望得到同行和读者们的批评教正。
　　韦庆远　柏桦
　　2005年1月

　　前　言
　　《中国政治制度史（第2版）》是我们以前编著出版两部《中国政治制度史》的订正和较大幅度的充实。
　　此前的两部《中国政治制度史》，是指1989年由中国人民大学出版社出版的按朝代顺序编写的版本，1991年由高等教育出版社出版的按行政、立法、司法、军事、财政、监察、文教、礼仪等系列单行制度的发展为线索编写的版本。这两部主题相同而体裁有别的书籍，在10多年的使用期间，都曾经重印多次，并都曾得到过海内外读者的殷切关爱，我国台港及日本一些院校有关专业也选用为教材，或指定为必读参考书。10余年来，读者们曾经给我们提出许多鼓励、批评和修改的意见，有些读者还曾多次来信，甚至要求会面以表达意见，对于读者诸君的厚意隆情，我们一直铭感在心，他们提出的宝贵意见，也被尽可能地吸收到本部教材之中。
　　在重新撰写新著的时候，首先碰到的重大问题，就是在上述两种叙述体裁中，选用哪一种更为合适？哪一种体裁的表达较为简明，提供的政治制度史知识较为切于实用？我们对此产生过很大的犹豫。
　　其实，按照朝代顺序的先后，以某一朝代的政治制度作为叙述对象的横切性叙述，与打破朝代间隔、按照不同专门制度的传承调整和更新的竖切性论述，在中国政治制度史研究中经常使用，也是并行不悖的研究方法，各有优长。以朝代的政治制度为叙述对象，可以更清晰地看到某朝代政治制度的规模和特点；按照专门问题纵向地论述，则便于看到4 000余年来相关制度的嬗变和利弊兴革，两者之间本来是可以纵横相济，互相参照和补充的，但是，作为一部篇幅有限的教材，则势难兼顾，必须在两者之中有所侧重。
　　这部《中国政治制度史（第2版）》，我们决定采用以竖切为主，分别叙述自古以来诸种重要典章制度发展变化的体裁，同时也注意到各种单行制度必然要受到各个时期国体和总的政治体制的统率和制约，在各单行制度之间又必然存在着横向的紧密联系和协调，不同朝代的统治规模和重要施政措施也必应在论述单行制度中有充分的体现。
　　之所以做这样的决定，是基于以下考虑：
　　第一，为了减少不必要的重复。
　　中国自夏商周三代以迄明清，有过记载的曾掌握统治权的所谓正统王朝33个，非正统王朝及农民起义政权百余个（参见《辞海》所载《中国历代纪元表》）。特别是在公元前221年，秦始皇建立起君主专制中央集权统一朝代以后，君主专制中央集权的国体、政体一直赓续存在了2 000余年。前后交替的朝代，在国家机关的设置，基本典章制度的厘定，行政区划的划分，官爵的名号和职权范围等方面，基本上因袭前代的模式，大同而小异。如果按朝代顺序逐一平铺直叙，必然无法避免过多的重叠。我们在既往的著作中，虽然也采取过求同存异，着重论述新兴朝代与前此政权相异，有所更新调整之处的方法，但总难避免冗赘。
　　第二，为了从动态发展的角度论述中国的政治制度。
　　由于朝代更替频繁，对之逐一顺序论述往往只能停留在制度的因袭，诸如官制的建构形式，法规条文的规定等外在层面上，只能就典章制度言典章制度，难以鞭辟入里、从实在的运作和实质性的变化作出准确的说明。譬如，一般史家都承认秦朝肇建的国家制度对后代产生过重大的影响，所谓“二千年皆秦制”，这样的说法无疑是有符合历史事实的方面，因为秦代确立了以皇帝作为最高统治者，又设置三公九卿作为辅助统治的中央行政体制，在全国各地则设立郡县。这样的政治体制模式确实基本上为以后的朝代经久沿用；但也应看到，不论三公九卿抑或地方郡县制，在不同朝代亦屡有重要的、实质性的调整，有些方面已与秦代的定制迥异。又如史家每言“汉承秦制”、“清沿明制”，但细核之，西汉初数帝，虽然沿袭了秦代政制的外壳，实行中央集权，但文帝刘恒、景帝刘启执行的却是轻徭薄赋“与民休息”的政策，武帝刘彻更是“独尊儒术”，摒斥法家学说，都与秦始皇推行法家理论执行严刑苛法、租重役繁的做法大异其趣，可谓形同而神不同；至于满族入关后建立起清王朝，虽然在形式上也仿明官制，沿用《明律》，也移植了明代的内阁六部及院、寺、监、府等部门，但为确保满族作为统治民族的地位，特设掌握实权的议政王会议于内阁六部之上，又推行按民族定额分授官缺，八旗驻防全国等制度，清制实际上也是明制的变型。制度史的重要内容之一，就是探讨有关制度的沿革和变迁，考察其创立、健全和衰败的过程，研究其如何而变、为何而变的动因和社会效果，钩深索稳，钩沉实质，于表象中探讨精微，使用前后比较的方式，似更便于从动态中说明各项政治制度发展的脉络。
　　第三，便于将典章制度纳入中国历史发展的长河中进行考察，便于与历史上出现过的重大事件和重要人物活动结合考察。
　　任何典章制度都是一定历史条件的产物，都必然是培育和植根于一定社会环境，并起到过正负面不同的作用，它必然与各个时期的社会、政治、经济、思想文化活动密切相关，通过一定的事件和人物活动以体现出本身的功能。任何具有旺盛生命力的典章制度的创建和顺畅的推行，都是因为它适应了社会发展的需求，而任何流为虚文的典章制度只能是已经被甄汰了的、衰败了的死亡制度。当然也应该考究它们之所以勃兴，或之所以被甄汰，以及难逃衰败的社会根源；为此，就必须有理有据地说明有关典章制度演变的社会原因和得失经验。一切典章制度当然要通过一定人物来操作和运用，又必然会凸显在各个时期出现过的重大事件之中，成为矛盾的聚焦点。故此，研究中国政治制度史，必应以典章制度及其演变作为基干，精选不同时期不同性质的典型事件作为筋骨脉络，又以不同类型的政治人物的活动作为血液精神。政治制度应该与国家历史的整体发展密切攸关，是中国历史发展主流中不可分离的重要部分，应该是有血有肉、坚厚鲜活，经受过大量历史事实检验和论证的专门史；而不是一部干瘪苍白，仅是历代会典、百官公卿表或职官志的白话文简释本。作为一本教材，我们认为，采用专题性分别叙述，在结合中国历史发展方面会存在较为宽广的空间。
　　第四，方便不同专业和不同阅读旨趣的读者，以满足他们对历史知识的不同要求。
　　政治制度作为上层建筑最为重要的一部分，它的覆盖面可谓无所不包，由此也决定了中国政治制度史宽广的研究内容。上溯其源，下究其流，涉及军、政、法、财、文，以至民族、民俗等各个方面，历来被认为是研究中国历史和传统政治的一把必备钥匙。一本教材要囊括4 000余年政治制度历史发展的各个方面，难度是很大的，我们只能就其主体部分有重点的扼要论述，即使这样做，全书已逾80万言。考虑到选用本书作为教材的不同专业人员较多，读者的阅读旨趣也不尽相同，我们建议对于专门攻读中国政治制度史课程的本科高年级学生，特别是硕博研究生，以及有意全面了解中国政治制度史知识的读者，可以系统、全面地修习本书，以取得必要的基本知识；而对于其他不同专业和不同阅读兴趣的读者，则可以参阅与本人专业密切相关和感兴趣的部分。
　　我们深知，要编写一部史料翔实，评论精当，体系完整，简明扼要而又具有较高质量的中国政治制度史，是一项十分艰巨的学术工程。中国历史上形成过浩如烟海的有关政治制度的典章、法则、条例，保存着大量围绕政治制度兴革利弊的评议和著作，涌现过许多为创建和改革完善不同时期政制作出过贡献的卓越人物，凭借或运用当时的典章制度演出过一幕又一幕震撼一时的事件。3 000多年来，我们的先人，包括一些帝王将相、在朝或在野的官僚及政论家，都相继发表过有关议论和见解，有些议论和见解是十分深刻和精辟的，曾经引发过持久和激烈的论战。凡此，都是我们应该郑重对待的思想财富和珍贵遗产。自20世纪初，运用新的史学和政治学理论方法，将研究中国政治制度史引入新的历史阶段，至三四十年代则已经蔚成风气，但其后由于战乱和其他原因，曾有过较长期万马齐喑的沉寂。值得庆幸的是，自改革开放以来，历史学界和政治学界重新着手对中国政治制度史进行系统的研究，除在重大理论问题方面有所突破之外，在研究方法上也有所创新，并关注到域外有关的研究，在注意吸收域外研究成果的同时，与域外的同行保持切磋沟通，使这门重要的学科再度进入繁荣发展的时期。20多年来，鸿篇杰作迭出，各种专题性的论著更是百花齐放、姹紫嫣红。我们深以能加入这样的序列为荣幸，并且愿意追随海内外学人之后，作出自己微薄的贡献。
　　我们也深知，中国政治制度史的研究质量要得到持续的提高，必须分阶段、分专题进行探索，然后再加以综合。为此，在原有两部教材出版之后，我们并不敢因此怠懒，一直继续在做一些专题研究。中国历史上的官员，向来是拥有大小不同特权的人物，而官场从来就是集中诸种矛盾冲突之所，至于官箴官风更是历来备受注目的重大问题,官制无疑更是政制的核心之一。为此，我们曾花几年的时间和精力，完成了《中国官制史》的写作（上海东方出版中心，2001年）。我们研究工作较集中在明清两代，除先后出版了《清末宪政史》（中国人民大学出版社，1993年）、《明代州县政治体制研究》（中国社会科学出版社，2003年）、《明清州县官群体》（天津人民出版社,2003年）等专题书籍之外，还就明清州县衙门的架构和职能，就清朝内务府的特殊地位和特别功能，就清代的回避制度和陋规等也写作了一些论文。柏桦还以十年磨一剑的功夫，广泛收集古今中外有关中国政治制度史的论著和资料，初步建构成《中国政治制度参考资料库》，经过初步遴选编纂，于本书之后稍晚一些时间再出版《中国政治制度史教学参考资料》一书。这些初步的成果，都将汇聚到新编的教材中。我们之所以汇报上述工作，绝不是敝帚自珍，而是为了便于自我检讨和接受同行读者诸君的检验和批评。同时也是为了说明，中国政治制度史学术研究的繁荣，必须靠分工合力以及持久不懈的耕耘，甚至是若干代人的持久努力。学术建设从来就是艰巨和具体的，我们不过是恰逢其会，有幸承前启后，做一些披沙拣金的具体工作，深愿能为中国政治制度史这样的重大学术工程增添一砖一瓦。今后我们仍将继续探索前行，愿与海内外同行和读者诸君共勉。
　　本书的出版，只是我们本阶段工作的汇报，其中谬误舛错的地方一定很多，殷切的希望得到同行和读者们的批评教正。
　　韦庆远　柏桦
　　2005年1月